T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo
Contencioso-Administrativo
Sección: QUINTA
S E N T E N C I A
Fecha de Sentencia: 30/10/2009
RECURSO CASACION
Recurso Núm.: 3371/2005
Fallo/Acuerdo:
Votación: 27/10/2009
Ponente: Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil
Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2
Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Escrito por: VGA
Nota:
URBANISMO. PLAN ESPECIAL DEL PUERTO DE MARÍN Y PONTEVEDRA.
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
Visto el recurso de casación nº3371/2005, interpuesto por la Procuradora Dª Silvia Vázquez Senín en nombre y representación de la Asociación "PLATAFORMA DEFENSORA DA PRAZA DOS PRACERES" contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda), de fecha 17 de marzo de 2005, dictada en
el recurso núm. 4014/2001, sobre el Plan Especial del Puerto de Marín-
Pontevedra. Son parte recurrida la Xunta de Galicia, representada por el
Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, el Ayuntamiento de Marín, representado
por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez y la Autoridad Portuaria de
Marín y Ría de Pontevedra, representada por el Procurador D. Miguel Torres
Álvarez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso antes referido, la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó
sentencia en fecha 17 de marzo de 2005, desestimatoria del recurso. Notificada a
las partes, por la representación de la asociación "Plataforma Defensora da Praza
dos Praceres" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue
tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 25 de abril de
2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo
emplazamiento de los litigantes.
SEGUNDO.- Emplazadas las partes, la asociación recurrente compareció
en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13
de junio de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual,
tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se
declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando
sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.
TERCERO.- Mediante providencia de fecha 22 de noviembre de 2006 se
admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su
conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 5 de marzo de 2007 se
ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a los comparecidos
como parte recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al
recurso, lo que hicieron mediante los escritos presentados los días 13, 19 y 23 de
abril de 2007 respectivamente por el Ayuntamiento de Marín, la Xunta de Galicia
y la Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra, en los que expusieron los
razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia
declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia
recurrida, condenándose a la recurrente al pago de las costas causadas.
CUARTO.- Por providencia de fecha 15 de Octubre de 2009, se señaló
para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de Octubre de 2009,
en que tuvo lugar.
QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las
formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación nº 3371/2005 la
sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 17 de marzo de 2005,
en el recurso nº 4014/2001, interpuesto por la Asociación "Plataforma Defensora
da Praza dos Praceres" contra la Resolución del Conselleiro de Política
Territorial, Obras Públicas e Vivenda de la Xunta de Galicia de 3 de octubre de
2000, de aprobación definitiva del "Plan Especial del Puerto de Marín-
Pontevedra" (cuya normativa y ordenanzas se publicaron en el Boletín Oficial de
la Provincia de Pontevedra nº 217, de 13 de noviembre de 2000).
SEGUNDO: La Asociación recurrente fundó su demanda, en primer lugar,
en la omisión en el Plan Especial litigioso de un estudio de impacto ambiental y
en la falta de justificación de la ampliación del puerto mediante rellenos sobre la
ría de Pontevedra. En segundo lugar, en que el Plan Especial procedió a
clasificar el suelo como urbano, arrogándose competencias propias del Plan
General, y estableciendo al mismo tiempo usos proscritos por la legislación
portuaria. Y en tercer lugar en que su estudio económico financiero adolece de
importantes deficiencias. En concordancia con ello solicitó que: "(...) se declare la
desacomodación a derecho y la nulidad de la aprobación del Plan Especial del
Puerto de Marín y, en consecuencia, la ilegalidad de las obras de relleno que se
realicen al amparo de aquél, ordenando y condenando a la reposición de la zona
portuaria a la anterior situación y estado, con imposición de costas a la
Administración".
La sentencia de 17 de marzo de 2005, objeto de este recurso de casación,
desestimó la demanda, con la siguiente argumentación que transcribimos
literalmente:
"(...) Sostiene la recurrente como primer motivo impugnatorio la omisión del estudio de impacto
ambiental significando, en el desarrollo argumental del motivo, que el Plan Especial del Puerto de
Marín de Pontevedra no es solo un instrumento planificador de la ordenación urbanística sino un
Plan de ejecución de infraestructuras portuarias lo suficientemente concreto para permitir y exigir
el estudio de mención.
En un estricto ajuste a las previsiones normativas del Real Decreto Legislativo 1302 /1986, de 28
de junio, de aplicación al caso por razones temporales, no hay razón para someter a evaluación
de impacto ambiental un Plan Especial, figura de planeamiento de desarrollo del planeamiento
general (art. 26.1 Ley 1 /1997, de 24 de marzo , del Suelo de Galicia). El artículo 1º del indicado
Real Decreto Legislativo somete a la evaluación de impacto ambiental «los proyectos públicos o
privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad
comprendida en el Anexo», dejando así fuera de dicha exigencia aquellas actuaciones de
planificación previa a los proyectos de mención.
Dice la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 que el concepto de proyecto no es
asimilable, en modo alguno al de política, plan o programa. Puntualiza que «a) El concepto de
proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de
instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la
normativa comunitaria, b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que
rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado c) Por plan, el conjunto de
objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política, –y, d) Por
programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada» y expresa,
a continuación, que «el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, sólo afectan a
proyectos, obras y otras actividades».
Sobre el ámbito del Real Decreto Legislativo se pronunció también en igual sentido, el Tribunal
Constitucional en su sentencia 13/1998, de 22 de enero , al decir que «la declaración de impacto
ambiental, a cargo de la autoridad competente en materia de medio ambiente, en esencia, se
pronuncia sobre la conveniencia o no de ejecutar las obras o actividades proyectadas y en caso
afirmativo, las condiciones a que ha de sujetarse su realización, para evitar, paliar o compensar
las eventuales repercusiones negativas que sobre el ambiente y los recursos naturales puede
producir aquélla. Tal procedimiento evaluatorio se establece con carácter preceptivo cuando
concurran los dos siguientes requisitos: a) que se trate de obras o actividades, tanto públicas
como privadas comprendidas en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302 /1986, y b) que la
ejecución de la obra, instalación o actividad catalogada requiera la intervención administrativa
previa, mediante autorización o aprobación del correspondiente proyecto a cargo del ente público
que sea competente, a tenor de la legislación sectorial aplicable».
No contradice la anterior doctrina jurisprudencial la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo
de 2003, citada por la recurrente en trámite de conclusiones, en cuanto que la obligación de la
declaración de impacto ambiental que en ella se establece se realiza contemplando un proyecto
de obra (ampliación de la zona de servicio del Puerto y Ría de Ferrol), como así puede leerse al
inicio de los párrafo segundo y cuarto de su fundamento de derecho séptimo.
Sí es cierto que la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1992, citada por la
recurrente en el escrito de demanda, considera necesario el sometimiento a la evaluación de
impacto ambiental la redacción de un Plan Especial referente a zona portuaria, entendiendo de
aplicación el Real Decreto Legislativo de 28 de junio de 1986, pero quizá convenga puntualizar
que el supuesto de litis contemplado era la impugnación por la Abogacía del Estado de la
aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza, en el
extremo en que disponía que la zona de servicios del puerto será objeto de un Plan Especial que
hasta tanto no esté aprobado el mismo, que será objeto de evaluación de impacto ambiental, no
podrá autorizarse edificación alguna en dicho ámbito.
El artículo 21 de la Ley de Puertos no exige el estudio de impacto ambiental para un Plan
Especial de infraestructuras portuarias como erróneamente sostiene la recurrente; lo exige el
apartado 2 para los proyectos de ampliación que modifiquen sustancialmente la configuración y
los límites exteriores de los puertos estatales.
Y el artículo 77.1, párrafo segundo, del Reglamento de Planeamiento, al exigir que en los
supuestos del número 3 del artículo 76, los Planes Especiales deberán contener las
determinaciones propias de su naturaleza propia y finalidad, debidamente justificados y
desarrollados, a la hora de concretar en el apartado 2 los documentos en que se contengan las
determinaciones no enumera la necesidad de evaluación de impacto ambiental; tampoco exigida
en el artículo 76.3 a) de dicha disposición reglamentaria.
En consecuencia con lo expuesto procede la desestimación del motivo, debiéndose significar, en
respuesta a la afirmación de la recurrente de que la Autoridad Portuaria, amparada en el Plan
Especial, sin necesidad de proyecto complementario alguno, ha iniciado el relleno de la Ría de
Pontevedra, para la ampliación del Puerto en 300.000 m 2 que, según resulta de la prueba pericial
practicada en autos, las obras realmente ejecutadas, cuatro meses antes a la práctica de dicha
prueba el 1 de diciembre de 2004, ocupaban aproximadamente el ámbito comprendido entre los
vértices El, D, D1, G1, F y E del plano adjuntado con la demanda, esto es, una parte de las obras
previstas, cubierta, según resulta de la prueba de mención, por el estudio de impacto ambiental. Y
conviene significarlo, pues puesto en relación con el oficio del Jefe del Departamento de
Desarrollo Portuario en el que se dice que las obras se realizaron de acuerdo con el proyecto
modificado n° 1 del «Muelle y explanada contigua en la zona de expansión del Puerto de Marín
(1ª fase)» y de acuerdo con la resolución de 26 de enero de 2000 de la Secretaría General del
Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente, sobre la evaluación de impacto ambiental, se
comprenderá la falta de razón que asiste a la recurrente cuando en definitiva denuncia la
ausencia de proyecto posterior y cuando cuestiona la existencia de evaluación de impacto
ambiental.
(...) La prohibición de que los Planes Especiales puedan sustituir a los Planes Generales,
expresamente recogida en el artículo 26.5 de la Ley 1 /1997, de 24 de marzo , del Suelo de
Galicia, y que impide, como también expresamente se prevé en el indicado artículo y apartado,
que puedan clasificar suelo, no es vulnerada en el caso de autos, Su previsión de que «El suelo
comprendido en el ámbito territorial del Plan Especial tiene según el Plan General de Ordenación
Urbana y Normas Subsidiarias de Marín, la consideración de suelo urbano», no supone ninguna
clasificación del Suelo por el Plan Especial y sí un reconocimiento de la clasificación prevista en el
planeamiento general. Clasificación que, en todo caso, no es incompatible con el carácter de
bienes de dominio público que el artículo 14 de la Ley de Puertos reconoce a los bienes
portuarios. Es más, la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencia
concurrente sobre el espacio portuario, exige, como expresa el art. 18 de la Ley citada, que los
planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística califiquen la zona de
servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, en cuyo ámbito, y para los
puertos comerciales, se prevé en el art. 15.6, además de las actividades comerciales portuarias,
las que corresponden a empresas industriales y comerciales cuya localización en el puerto está
justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que
generan o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto.
No ha de ser en el ámbito de este recurso, en el que se impugna el Plan especial en donde deba
examinarse la adecuación a la normativa sectorial de aplicación la concesión de licencias, como
sin duda bien conoce la recurrente, al tener pendientes en la Sala un recurso interpuesto contra el
Estudio de Detalle del Sector 5.5 del Plan Especial y la licencia de obras e instalaciones
concedida en la zona portuaria a la entidad «Tradepana España, SA».
(...) La denuncia de falta de un estudio económico financiero en los términos exigidos en el
artículo 77.2 del Reglamento de Planeamiento parece olvidar que una reiterada doctrina
jurisprudencial afirma que el estudio económico financiero no debe contener necesariamente un
presupuesto detallado de ingresos y gastos concretos, siendo suficiente una previsión razonable
de los mismos, de manera tal que lo proyectado pueda considerarse como susceptible de
realización y no un mero sueño o utopía.
En el caso enjuiciado la ya ejecución de una primera fase de las obras acredita la efectividad
parcial de lo planeado, y en todo caso contiene documentos suficientes para entender cumplida la
finalidad prevista en el art. 77.2. g del Reglamento de Planeamiento".
TERCERO.- Contra la referida sentencia la representación de la
asociación "Plataforma Defensora da Praza dos Praceres" ha interpuesto recurso
de casación, en el cual esgrime tres motivos de casación, todos ellos al amparo
del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, a saber:
1º).- Infracción de los artículos 1 y 2 del Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y artículos 1 y 18
del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, aprobatorio de su
Reglamento, en relación con los artículos 2, 3 y 5 de la Directiva 85/337/CEE, de
27 de junio, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados en el medio ambiente. A juicio de la recurrente, la aprobación
del Plan Especial litigioso requería de la previa tramitación de un estudio de
impacto ambiental (EIA) al pretenderse la ampliación del puerto de Marín
mediante la ejecución de un relleno de más de 300.000 m2 de superficie sobre la
ría de Pontevedra, así como otras infraestructuras que afectan de manera
significativa al medio ambiente. El única "EIA" tramitado, referido a un antiguo
"proyecto de dársenas de embarcaciones menores y explanada contigua" para la
ocupación de 95.000 m2 de lámina de agua, no puede amparar los nuevos
rellenos previstos en el Plan Especial.
2º).- Infracción de los artículos 21.1 y 21.2 de la Ley 27/1992, de 24
noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en relación con los
artículos 2 y 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
Evaluación de Impacto Ambiental y artículos 7 y 18 del Real Decreto 1131/1988,
de 30 de septiembre, aprobatorio de su Reglamento. Considera la Asociación
recurrente que las Administraciones demandadas pretenden legitimar
directamente con el Plan Especial litigioso la ejecución de las obras de
ampliación del puerto, sin la previa aprobación administrativa del correspondiente
proyecto técnico, ni del preceptivo EIA.
3º).- Infracción del artículo 26.5 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del
suelo de Galicia, en relación con el artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento
urbanístico y los artículos. 14, 15 y 55 de la Ley 27/1992, de 24 noviembre, de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El Plan Especial se extralimitó en
sus competencias al clasificar el ámbito litigioso como suelo urbano y al
establecer en él usos incompatibles con los permitidos en la legislación sectorial
portuaria y en el propio Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de
Pontevedra.
Concluye así el recurso suplicando: "(...) se dicte sentencia en la que se
estime el recurso y, casando la sentencia dictada por la Sala de La Coruña, se
dicte otra más ajustada a derecho en la que se anule el Plan Especial del Puerto
de Marín, se declare la ilegalidad de las obras de relleno de la lámina de agua
contigua al Puerto preexistente y se condene a la Administración a reponer la
zona portuaria a la situación y estado que tenía antes de llevarse a cabo los
rellenos".
CUARTO.- La Xunta de Galicia se ha opuesto al recurso alegando con
carácter preliminar que incurre en causa de inadmisión al no haberse justificado
en el escrito de preparación que la infracción de una norma estatal ha tenido
relevancia en el fallo recurrido. La Autoridad Portuaria de Marín ha señalado
también en su escrito de oposición que el recurso debe inadmitirse porque se ha
omitido en él una crítica razonada a la sentencia recurrida porque se invoca
Derecho autonómico y porque se cuestiona la valoración de la prueba por el
Juzgador de instancia. En cuanto al fondo del asunto, las Administraciones
recurridas insisten en que el Estudio de Impacto Ambiental sólo resulta preceptivo
en el procedimiento de aprobación de proyectos de obras, no en el de programas
o planes, aunque sean urbanísticos. Menos aún cuando el plan es de
competencia autonómica y la obra es estatal, como ocurre en este caso. Añaden
asimismo que, por otra parte, las obras de relleno litigiosas han recibido la
correspondiente evaluación ambiental y que el Plan Especial impugnado
mantiene la clasificación del suelo establecida en el Plan General municipal,
limitándose a ordenar pormenorizadamente los usos portuarios.
QUINTO.- No concurre la causa de inadmisión del recurso esgrimida por
la Xunta de Galicia, toda vez que la Asociación recurrente ha indicado en su
escrito de preparación las normas de derecho estatal que a su juicio ha infringido
la sentencia impugnada, explicando luego, de manera sucinta, pero suficiente, en
qué manera han incidido en el fallo recurrido, cumpliéndose así lo dispuesto al
efecto en el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional.
Tampoco se aprecia en el recurso la omisión de crítica razonada a la
sentencia impugnada denunciada por la Autoridad Portuaria de Marín. Por el
contrario, en cada uno de los motivos de la casación se efectúan reiteradas
referencias a la citada sentencia, incluso en alguno de ellos con transcripción
literal de los fundamentos de la misma que se pretenden rebatir.
Las demás causas de inadmisión alegadas (invocación de derecho
autonómico y valoración de la prueba) afectan sólo a determinados motivos del
recurso de casación, por lo que se tratarán al hilo del examen individualizado de
cada uno de ellos.
SEXTO.- En el primer motivo del recurso de casación, formulado al
amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la recurrente alega que el
Plan Especial litigioso precisaba de un estudio de impacto ambiental, al
proyectarse en él la ampliación del puerto de Marín y Pontevedra mediante la
ejecución de un relleno de más de 300.000 m2 sobre la ría de Pontevedra, así
como otras infraestructuras que afectan de manera significativa al medio
ambiente, por lo que con su omisión se ha infringido lo dispuesto en los artículos
1 y 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de
Impacto Ambiental; y lo dispuesto en los artículos 1 y 18 del Real Decreto
1131/1988, de 30 de septiembre que lo desarrolla, en relación con la Directiva
85/337/CEE, de 27 de junio.
La resolución de este motivo casacional, atendiendo también a lo
señalado al respecto en la sentencia de instancia y en los escritos de oposición
de las Administraciones recurridas, exige analizar dos aspectos distintos. El
primero, relativo a si la normativa estatal y comunitaria europea reguladora de la
evaluación de impacto ambiental vigente cuando acaecieron los hechos litigiosos
es aplicable o no a los planes urbanísticos. El segundo, si, en caso afirmativo, el
concreto Plan Especial del puerto de Marín-Pontevedra litigioso debió someterse
a evaluación de impacto ambiental antes de su aprobación definitiva.
La primera cuestión ha sido ya resuelta en jurisprudencia anterior y
reiterada de esta Sala, de la que constituyen buena muestra nuestras sentencias
de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000), 3 de marzo de 2004 (casación
1123/2001) y 15 de marzo de 2006 (casación 8394/2002). Afirmamos entonces
que los planes urbanísticos son equiparables a los proyectos de obras o
actividades regulados en la citada Directiva comunitaria 85/337/CEE, de 27 de
junio, sobre la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados en el medio ambiente (modificada luego por la Directiva
97/11/CE, de 3 de marzo e incorporada al derecho español por el Real Decreto
Legislativo 1302/1986, de 28 de junio), cuando en la ordenación detallada
contenida en ellos se prevean y legitimen dichas obras o actividades.
Precisamente porque es el plan urbanístico el que califica con precisión el suelo,
con carácter vinculante sobre los proyectos de obras de naturaleza urbanística
que luego se aprueben en ejecución del mismo (v.g. proyectos de urbanización).
Es en la fase de planeamiento -y no en la posterior de aprobación del proyecto de
obras o actividad- en la que se podrán discutir las posibles alternativas sobre su
trazado, emplazamiento, uso, volumen, alturas, etc. Carece de sentido limitar la
evaluación ambiental exclusivamente a la fase última del proceso urbanístico, de
aprobación del proyecto técnico de la obra de urbanización, en la que por lo
general ya no se pueden plantear más alternativas que la establecida en el Plan
del que trae causa.
A lo anterior ha de añadirse, a efectos meramente ilustrativos, que a día
de hoy, tras la entrada en vigor de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de evaluación de los efectos de
determinados planes y programas en el medio ambiente y su transposición y
desarrollo mediante la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril y las correlativas
autonómicas, se ha despejado toda duda al respecto, quedando claro que los
planes urbanísticos deben someterse antes de su aprobación definitiva a un
procedimiento específico de "evaluación ambiental estratégica", en los supuestos
y forma previstos en esa legislación. Ello sin perjuicio de que, en una fase
posterior, los proyectos de urbanización deban también en su caso someterse al
procedimiento de evaluación de impacto ambiental regulado en el actual Real
Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, aprobatorio del Texto Refundido de
la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (que los incluye en su
Anexo II, grupo 7.b).
SÉPTIMO.- Con este presupuesto, procede determinar si la ordenación
contenida en el Plan Especial del puerto de interés general de Marín-Pontevedra
al que se refiere este concreto litigio debió someterse o no a evaluación de
impacto ambiental antes de su aprobación definitiva. Es decir, si cuando se
aprobó, las obras de infraestructuras en él planificadas se hallaban incluidas en el
supuesto de hecho que obliga a tramitar un EIA, y en caso afirmativo, si se puede
considerar cumplido dicho requisito con la evaluación ambiental que según las
Administraciones demandadas ya se ha realizado.
Para ello debe partirse de la distinta naturaleza jurídica, objeto y fines del
“plan especial del puerto” en contraposición con la de los demás instrumentos de
planificación portuaria previstos en la legislación de Puertos.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 27/1992, de 24 de
noviembre, de Puertos del Estado, los espacios portuarios constituyen, a efectos
urbanísticos, sistemas generales ordenados mediante un "plan especial" o
instrumento equivalente. Dicho Plan Especial se debe limitar a regular usos
urbanísticos y no a legitimar las infraestructuras propiamente portuarias,
resultando inadecuado para legitimar la creación o ampliación del puerto, y en
especial las actuaciones sobre ámbitos exteriores a la competencia territorial
municipal, (como es la lámina de agua), "en tanto no exista un soporte físico o
terreno que pase a ser suelo de dominio público o de propiedad privada, apto
para ser urbanizado" (sentencias de esta Sala de 4 de febrero y 19 de junio de
1987, y las que en ellas se citan).
Es por el contrario el "plan de utilización de los espacios portuarios"
regulado en el artículo 15 de la citada Ley de Puertos el que legitima la
implantación efectiva de los usos estrictamente portuarios en los puertos de
interés general, en cuanto expresión de la competencia estatal sobre los mismos,
correspondiéndole, además de la delimitación de la zona de servicio de los
puertos, la ordenación propiamente portuaria, es decir, de los espacios de tierra y
de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, así como de los de
reserva para el desarrollo de dicha actividad. El Plan de Utilización determina
la propia creación o ampliación del puerto, precediendo por tanto en el
tiempo al Plan Especial, de naturaleza urbanística, en el que simplemente se
ordenan los usos urbanísticos que se implantarán sobre la superficie del suelo
portuario una vez exista.
Conclusión que confirma la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen
económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general -que
citamos a efectos meramente hermenéuticos al resultar posterior a los hechos
enjuiciados- en la que a dicho Plan de Utilización (artículos 96 y siguientes) se le
ha añadido el "plan director de infraestructuras del puerto" (artículo 38), de
competencia estatal, necesario para poder ampliar o modificar de manera
significativa las infraestructuras portuarias. En él han de definirse "las
necesidades de desarrollo del puerto durante un horizonte temporal de, al menos,
10 años, la determinación de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de
cada una de ellas y selección de la más óptima, estudios de impacto ambiental
que procedan, previsión de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis
financiero y de rentabilidad, y análisis de accesos terrestres".
En el caso que examinamos, las Administraciones demandadas no han
aclarado nada sobre el concreto acto o disposición que legitime la extraordinaria
obra de relleno del mar a que este pleito se refiere, lo cual resulta incomprensible
cuando lo que se discute es la afirmación contraria de que esa obra tiene sólo su
pretendido apoyo en el Plan Especial que aquí se impugna. La perplejidad es
todavía mayor cuando la Administración a quien más afecta el pleito, que es la
Autoridad Portuaria, dice en casación a este respecto que "el relleno tiene,
ciertamente, otras bases, que no han sido cuestionadas y que no son del
caso exponer en este momento procesal".
Así que esta Sala ha de revolver el pleito con los materiales que obran en
este proceso.
Del examen del concreto Plan Especial impugnado, constatamos que,
pese a su naturaleza estrictamente urbanística, pretende en realidad planificar
y legitimar por sí una ampliación muy significativa del espacio portuario,
sobre terrenos ganados al mar mediante la ejecución de rellenos y nuevos
muelles.
Así, en el apartado 1.1.1 de la Memoria del Plan Especial, se reconoce
que: "Las actuaciones propuestas suponen fundamentalmente un relleno sobre la
ría de unas 30 Ha., con la calificación de terrenos destinados a actividades
propiamente portuarias (zona S.1), que permite la construcción de unos 290.000
m2 de edificaciones, [...] que se justifica globalmente en las previsiones de futuro
desenvolvimiento de tráfico portuario".
Y se añade en el apartado 1.7.2 siguiente, titulado "Síntesis de la
memoria", que entre los "Criterios generales seguidos en la ordenación" se halla
el de la "Previsión y obtención de nuevos muelles con los calados suficientes
para las necesidades de los buques que utilizan el puerto".
En consonancia con este objetivo, en el Plan de Etapas del mismo Plan
Especial se incluyen entre sus obras de urbanización infraestructuras puramente
portuarias, como son, en la Etapa I, la "Construcción del muelle y explanada
contigua en zona de expansión del Puerto de Marín (1ª Fase), con un calado de
12 metros", la "Habilitación del muelle y explanada contigua en zona de
expansión" y la "Construcción del Muelle de reparaciones nº 2, en la dársena
pesquera con un calado de 6 metros". Y en la Etapa II, la "Finalización de la
habilitación del muelle y explanada contigua en zona de expansión", la "Ejecución
la ampliación en la zona de expansión del Puerto (2ª Fase)" y la "Ejecución de
rampa RO-Ro en la zona de expansión (1ª Fase)".
Y dichas obras estructurales (rellenos, muelles, espigones, etc) se
recogen de nuevo en el Estudio Económico Financiero del Plan Especial,
presupuestándose en un total de 4.015.000.000 ptas (24.130.636 euros), con la
precisión expresa de que se trata del "coste de implantación de nuevos
servicios y obras de infraestructura contemplados en el presente Plan
Especial".
De la misma forma, en la Memoria del Plan, en el punto 1.5.2, se expone
que "la propuesta de ordenación supone aumentar la superficie portuaria de
los 441.349 m2 actuales a 764.967 m2, mediante la obtención de estas
nuevas áreas portuarias mediente rellenos, ante la imposibilidad física de
su ampliación hacia el interior".
También, en el informe de la Dirección General de Costas de fecha 18 de
Noviembre de 1994 se dice que "el Plan propone la ampliación mediante
rellenos de la zona portuaria (328.280 m2), y cita entre los objetivos del Plan
"la previsión de nuevos muelles".
De lo que se deduce que el Plan Especial recurrido en este litigio,
extralimitándose en sus competencias, pretende amparar y legitimar por sí mismo
la ejecución de infraestructuras portuarias que conllevan importantes rellenos
sobre el mar. Como dichas obras se hallan incluidas en el Anexo I de la Directiva
85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, así como en el correlativo
Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, queda claro que
el Plan Especial en cuestión debió someterse a evaluación de impacto
ambiental antes de su aprobación definitiva, tal y como dispone el artículo 4.1
de la referida Directiva 85/337/CEE y los artículos 1 y 2 del Real Decreto
Legislativo 1302/1986 (en la versión vigente cuando se aprobó el Plan Especial).
Mayormente considerando la incidencia de la obra en un espacio de alto valor
medioambiental y ecológico como es la Ría de Pontevedra.
Frente a ello no es aceptable el argumento de las Administraciones
demandadas sobre la existencia de un Estudio de Impacto Ambiental, aprobado
en el año 1994, que ampararía la ampliación del puerto, al no haberse
demostrado en el litigio que su objeto comprendiese los mismos rellenos y
muelles proyectados en el Plan Especial impugnado. Al contrario, de la mera
lectura del texto de esa Declaración de Impacto Ambiental (publicada en el BOE
nº 16, de 19 de enero de 2005 e incluida en los fols. 11 y ss. del Tomo III del
expte. admvo.) se constata que se refiere a un antiguo "proyecto de dársenas de
embarcaciones menores y explanada contigua" para la ocupación de 95.000 m2
de lámina de agua. Resulta evidente que el mismo no puede amparar los nuevos
rellenos, de 300.000 m2 de superficie, previstos en este Plan Especial.
OCTAVO.- Razones todas por las que este motivo de casación debe
estimarse, con la consiguiente revocación de la sentencia impugnada, estimación
del recurso contencioso administrativo y anulación del acuerdo de aprobación
definitiva del Plan Especial, con la consecuencia necesaria de reposición de las
cosas a su estado originario, tal como se solicita en el suplico de la demanda.
Respecto de la Administración responsable de tal reposición, y en aplicación del
artículo 140 de la Ley 30/92, la Junta de Galicia lo será en un 30% (como autora
de la aprobación definitiva del Plan que anulamos), la Diputación Provincial de
Pontevedra en un 20% (como autora de las aprobaciones inicial y provisional de
dicho Plan) y la Autoridad Portuaria del Puerto de Pontevedra-Marín en un 50%
(como Administración promotora del Plan y primera beneficiaria de las obras).
Conviene aclarar que aunque la citada Diputación no ha sido parte en este
proceso, fue emplazada en la instancia, tal como consta a los folios 106 y 109 de
aquellas actuaciones.
Esta declaración de responsabilidad de varias Administraciones ha sido
aplicada por esta Sala del Tribunal Supremo, en los casos de aprobación de
instrumentos de planeamiento, en sentencias de 15 de Noviembre de 1993, 2 de
Febrero de 1999, 18 de Marzo de 1999 (casación 1076/93), y 28 de Mayo de
2003 (casación nº 3166/2000).
NOVENO.- En el segundo motivo del recurso de casación, formulado
también al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, se
denuncia la infracción de los artículos 21.1 y 21.2 de la citada Ley 27/1992, de 24
noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en relación con los
artículos 2 y 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de
Evaluación de Impacto Ambiental y artículos 7 y 18 del Real Decreto 1131/1988,
de 30 de septiembre que lo desarrolla. Considera la recurrente que el Plan
Especial impugnado prevé con tal detalle y minuciosidad la ampliación del puerto,
que encubre en realidad un auténtico proyecto de obras bajo el que se pretende
amparar la ejecución directa de los rellenos sobre el mar, y ello sin previa
evaluación de impacto ambiental.
También este motivo debe ser estimado.
Si, en lo referente a la obra de relleno y ampliación del puerto, el Plan
Especial aquí impugnado (aún excediéndose en su funciones) equivale a un
proyecto, entonces la exigencia de una previa evaluación de impacto ambiental
viene también establecida en el artículo 21.2 de la Ley 27/92, de 24 de
Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, el cual por eso
mismo ha resultado infringido.
DÉCIMO.- En el tercer y último motivo del recurso de casación, formulado
por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se invoca la infracción
del artículo 26.5 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del suelo de Galicia, en
relación con el artículo 76.4 (sic) del Reglamento de Gestión Urbanística (en
realidad, artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico) y los
artículos 14, 15 y 55 de la Ley 27/1992, de 24 noviembre, de Puertos del Estado
y de la Marina Mercante. A juicio de la recurrente, de una parte el Plan Especial
impugnado se extralimitó en sus competencias al clasificar el ámbito portuario
como suelo urbano, y de otra estableció ciertos usos incompatibles con los
permitidos en la legislación sectorial portuaria y en el propio Plan General de
Ordenación Urbana de la ciudad de Pontevedra.
A).- El primer submotivo ha de ser estimado.
El artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de
23 de Junio (reproducido en el artículo 26.5 de la Ley autonómica 1/97, de 24 de
Marzo) prohibe a los Planes Especiales clasificar suelo.
En la Ordenanza 2.1.1 del Plan Especial, relativa a la clasificación del
suelo, se dispone que "el suelo comprendido en el ámbito del Plan Especial tiene,
según el PGOU de Pontevedra y las NNSS de Marín, la consideración de suelo
urbano".
Dado que el suelo de que se trata era inexistente a la sazón, porque
todavía no había sido ganado al mar, resulta claro que esa disposición lo que
dice es que, por aplicación de las normas del PGOU y de las NNSS, el suelo ha
de reputarse urbano, es decir, que lo que hace es clasificar por primera vez ese
suelo nuevo.
Resultan, por lo tanto, infringidos aquellos preceptos.
B).- Mayor complejidad ofrece la segunda cuestión planteada sobre la
posible infracción de lo dispuesto en los artículos 15.6 y 55 de la Ley 27/1992, de
Puertos, en la redacción vigente cuando acaecieron los hechos litigiosos. En
dichos preceptos se proscriben en síntesis y en los espacios portuarios los usos
urbanísticos desvinculados de la actividad del puerto, con la única excepción de
los hoteleros. Precisamente atendiendo a esa prohibición, en nuestra sentencia
de 4 de octubre de 2006 (casación 2507/2003) confirmamos la anterior del
Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de enero de 2003 por la que se
anuló el Plan Especial del puerto de Vigo en la parte en la que preveía la
edificación en él de una sede institucional destinada a servicios administrativos
no portuarios.
No obstante, este submotivo no se puede estimar, por cuanto la
Asociación recurrente no ha detallado en su escrito de casación en qué concretos
apartados del Plan Especial litigioso se permiten usos prohibidos o incompatibles
con los portuarios. No ha precisado ni cuales son esos usos específicos
supuestamente ilegales, ni en qué sectores se emplazan, ni por qué razón
podrían contradecir la normativa portuaria.
No se puede olvidar que el recurso de casación difiere sustancialmente
del de apelación, al constituir un recurso extraordinario y limitado, que exige de
un especial rigor en su formulación. Rigor del que sin duda carece este motivo
impugnatorio al redactarse en términos genéricos e imprecisos, impidiendo su
estimación por esta única causa.
En cualquier caso, como señaló la sentencia de instancia en el segundo
párrafo de su fundamento de derecho tercero, las Ordenanzas del Plan Especial
litigioso habrán de interpretarse en su aplicación de manera acorde con lo
dispuesto al respecto en la citada normativa sectorial, debiéndose comprobar, en
la correspondiente fase de licencia, si el uso pretendido en cada caso concreto se
ajusta o no a lo establecido en la misma.
DECIMOPRIMERO.- En conclusión, la estimación de los motivos primero
y segundo y del submotivo tercero A), conduce a la declaración de haber lugar al
presente recurso de casación y a la estimación del recurso contencioso
administrativo, en la forma solicitada en el suplico de la demanda, con la
consecuencia de reposición a que antes nos referíamos.
DECIMOSEGUNDO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación no
procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley
Jurisdiccional 29/98), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan
hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad
que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
F A L L A M O S
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 3371/05,
interpuesto por la "PLATAFORMA DEFENSORA DA PRAZA DOS PRACERES"
contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) el 17 de marzo de
2005 en su recurso contencioso administrativo 4014/2001, y en consecuencia:
1º.- Revocamos dicha sentencia.
2º.- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 4014/01 y
declaramos disconforme a Derecho y anulamos la resolución del Conselleiro de
Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda de la Xunta de Galicia de 3 de
octubre de 2000, de aprobación definitiva del "Plan Especial del Puerto de Marín-
Pontevedra".
3º.- Declaramos ilegales las obras de relleno del mar en cuanto realizadas
al amparo del Plan Especial aquí impugnado, y condenamos a la Junta de
Galicia, a la Diputación Provincial de Pontevedra y a la Autoridad Portuaria del
Puerto de Marín-Pontevedra a la reposición de la zona portuaria a la anterior
situación y estado, en la forma dicha en el fundamento de Derecho octavo de
esta sentencia.
4º.- No hacemos condena ni en las costas de casación ni en las de
instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección
legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO.
SR. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL A LA SENTENCIA DICTADA EN EL
RECURSO DE CASACIÓN Nº 3371/05 POR LA SECCIÓN 5ª DE LA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL
SUPREMO, Y A CUYO VOTO SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA.
SRA. Dª MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA.
Con el debido respeto a la decisión mayoritaria (con la que estoy
sustancialmente de acuerdo), muestro mi disconformidad con un extremo
concreto de la sentencia, el referente a la infracción del artículo 26.5 de la
Ley Autonómica 1/97, de 24 de Marzo, en relación con el artículo 76.6 del
Reglamento de Planeamiento Urbanístico, precepto que prohibe a los
Planes Especiales clasificar suelo.
La sentencia estima también este motivo de casación en la letra A)
de su fundamento de Derecho décimo.
Mi opinión es que la Sala no debió entrar en el estudio de este
motivo al estar basado en Derecho autonómico (artículos 86.4 y 89.2 de la
Ley Jurisdiccional 29/98).
El artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico fue
reproducido, como Derecho supletorio, en el artículo 84.5 del Texto
Refundido de 1992 (Disposición Final nº 3). Es decir, el propio legislador
estatal dijo que este precepto no era básico, ni de aplicación plena, sino
sólo supletorio, y, por lo tanto, sólo aplicable en defecto de norma
autonómica. Como tal norma supletoria (no básica ni de aplicación plena)
fue declarado anticonstitucional por la STC 61/97, de 20 de Marzo. Su
desaparición hizo revivir el artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento;
pero, obviamente, y después de estos avatares, ha de entenderse que este
precepto tiene el carácter que el mismo legislador había dado a su
precepto gemelo, es decir, el de Derecho supletorio, sin mezcla de norma
básica alguna.
En consecuencia, el precepto que hoy resulta directamente aplicable
es el artículo 26.5 de la Ley Autonómica 1/97, fruto de la competencia
exclusiva urbanística de la Comunidad Autónoma de Galicia, de forma que
no es posible fundar en ese artículo el motivo de casación que nos ocupa,
el cual debió por ello ser rechazado.
Así dejo firmado mi voto particular en Madrid a 23 de Octubre de
2009.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el
Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la
Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
Prensa e Información